18576672862
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容韵雅律师，深圳拆迁律师，现执业于深圳市京师（深圳）律师事务所，具有深厚的法学理论功底及司法操作经验。诚实信用，勤勉敬业，以“实现当事人利益最大化”为服务宗旨。办案认真负责，精益求精，业务功底扎实，语言表达流畅、思维敏捷，具有良好的沟通协调和谈判辩护能力。受人之托、忠人之事、不畏艰险、奋力拼争，愿尽自己的所能，为当事人提供最好的法律服务。不敢承诺案件的最终结果，但敢承诺办案尽心竭力!
土地征用中的国家、地方政府与农民的三维关系
内容摘要：
征地行为所引发的社会问题日益严重，威胁到了;失地农民;的各种社会权利和农村社会的和谐与稳定。本文将土地征用问题置于国家、地方政府与农民的三维关系之中进行考察，并沿着土地制度、农民维权运动、国家与农民的关系、土地征用补偿制度等四条路径对我国学术界关于土地问题的研究进行了较为系统的评述。作者认为，在认识征地问题时，应当采用一种综合的观点，将以上四种视角结合起来进行考察。只有这样，才能真正把握土地征用问题的本质。
关键词： 征地 土地制度 维权运动 补偿制度 国家与农民
;中国征地不仅仅是经济问题，也不是一个简单的制度安排问题或改革问题，它已经是一个政治问题，应该提高到政治高度来认识;[1]。近年来，农民因失去土地，补偿不足而不满，各种类型的农民维权运动不断发生，引发了严重的社会矛盾，威胁到了广大农村社会的正常的社会生活与社会环境。更为重要的是，失地农民的利益受到极大伤害，;他们失去了最基本的就业岗位，失去了一种低成本的生活方式，失去了一种低成本的发展方式，失去了生存和发展的基本保障;。因此，一直以来，围绕着土地征用问题，我国学术界展开了激烈的讨论，并形成了一些富有启发性的观点，抓住了土地征用中的核心问题。归结起来，这些学者的讨论主要围绕着以下四条基本路径展开：一是将目标直接对准我国的土地制度;二是将土地征用与农民的维权运动结合起来进行考察;三是将土地征用放在国家与农民的互动关系之中来进行考察;四是关注土地征用的补偿制度，关注农民的生存问题。以下，我们将对以上四条基本路径进行梳理，以便认识我国土地征用问题的真正本质。
一、我国土地制度的缺憾
从土地制度的角度进行思考，部分学者认为，在土地征用过程中之所以会引发严重的社会问题，根本原因在于我国土地制度中所有权主体的错位、土地的归属权不明确、土地使用规则不确定。在这一问题上，张静、王华春等的观点具有代表性。张静指出，在中国乡村社会发生的大量土地纠纷中，人们会分别引用不同的合法性依据来说明自己;正确;：一些人会援引土地承包合同，认为土地是承包户在承包期间专门使用的财产，其生产价值应当属于集体户;另一些人则会援引土地法中;集体所有;条文，认为它属于村庄所有成员的公共财产，其价值应当由所有村民共同分享;还有一些人援引一般的;公有制;理念，认为土地是公家的，应当由;公家;机构或人员即政府来决定如何处理。这实际上涉及到了三个更为具体的问题即土地财富按照什么规则分配、由谁来决定、实施这种分配、土地分配规则的合法性来源，即它以什么途径获得社会承认，并能够作为实践中的分配依据。在我国的土地管理制度中，存在着多种土地使用规则，这些规则受到了国家政策、村干部决策、集体意愿和当事人约定的影响。这四种力量中的每一种都可能成为使用土地的力量，人们都可以从中找到;合法;依据。国家力量理论上具有最高地位，它可以以新的土地政策来改变基层惯例，但它却无法通过其代理人即地方政府来完全执行它的政策，相反，基层政府由于拥有审批、管理和分配土地的权力，反而可以利用这一;国家;身份从事土地和财富交易，以牟取暴利。县政府可以发文件对国家的政策做出因地制宜的解释，村干部也可以以执行者的身份对国家政策进行因地制宜的变更，他们代表;集体;管理土地并对土地收益进行分配，当事人也可订立不一定符合国家政策的土地使用合约。
这样，我们看到，中国的土地使用规则是一个具有多个合法性声称的系统，即非限定的合法性声称系统。一方面，根据承包法，土地可以经农户分别承包，而且承包期限被承诺可以不断延长;另一方面，依据土地法，乡村土地的所有权是集体所有的，没有确定的个体具有最终产权。这样，承包户的权利更接近于定期耕作并获得该阶段收益的权利，但这份权利显然和所有权不同。同时，依据惯例，基层政权机构是集体所有权的代理人，他们可以代表村民处置集体财产，包括和当事人签订租赁、买卖和承包合同，还可以通过文件形式发布政策、解释法律并参与调整土地纠纷。上述各项规则都是;合法;的，它把所有权、所有权代理人和使用权分开处理，因而产生了几种与地权相关的社会身份：所有者、所有者的代表、使用者。面对土地权利问题，这几种身份都构成法律承认的直接或潜在的当事人，他们事实上都可能根据土地分配后果的预期和利益情势的判断，参与规则的选择过程。这样，我们看到，由于合法身份很多，国家、基层干部、群众集体和当事人都可以参与，如果他们有分歧，只能通过力量竞争解决问题。与法律过程不同的是，这里不是规则衡量，而是力量衡量。如果我们把以维护利益为目的的力量竞争定义为利益政治活动，上述选择活动的目标显然指向影响或控制规则的确定，这使法律纠纷的性质朝向政治性转化：它的核心不是判断何为合法行为，而是判断何为公正规则，即什么样的规则是正确的、政治上可接受的，因而应该被采纳的。这种政治转化使得地权成为一个在多种身份参与下的、不停止的协定缔结过程，他们之间通过力量对比决定胜负，这意味着规则的不确定现象。非限定的合法性制度背景使权力和社会力量都有可能根据利益需要和阐释，对规则及其代表的原则进行取舍。张静的分析使我们看到了我国土地使用规则、土地使用主体的不确定性。由于任何一方都可以为使用或征用土地找到;合理;的法律、政策或传统惯例的依据，使得土地征用问题一开始便带有明显的政治色彩，已经远远超越了法律的界限和范围，从中引发的各种社会冲突也只能通过政治的手段来解决，而这种解决方式的主要依据是力量对比。这样，我们看到，土地征用过程中对农民来说无疑处于十分不利的状态。
征用是宪法上的一个基本概念，又是国家的基本法律制度。我国宪法规定："国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定，对城乡土地和其他生产资料实行征用"。从目前来看，土地征用是我国政府最常用的一种征用类型。从世界各国情况来看，无论是土地公有制还是土地私有制的国家，都从法律上规定了国家为了公共利益可以征用私人或其他主体所有的土地，可见土地征用是国家凭借国家机器强制性实现的土地所有权转移。这种转移必然给土地原所有人带来财产损失和某些精神痛苦，因而各国法律都明确规定了国家应给予土地被征用人相应的补偿。
在大多数市场经济体制的国家，虽然征用是以国家意志无条件实施的，但法律认为财产损失不是社会成员必须承担的义务，因而国家必须按被征地的市场价值给予被征地的所有人全额补偿，通常包括对被征用部分的补偿和对被征用地块剩余部分因征用给其造成损害所给予的补偿。对于征用给被征地所有者的带来的精神痛苦，加拿大有"干扰损失补偿"和"重新安置困难补偿";但日本法律认为，土地征用是为了公共利益而实行的，所以由于征用而带来的精神痛苦是被征用者作为社会成员应尽的义务，国家不予补偿。
可见，土地征用完全因国家意志而发生，不受被征用土地所有者的意志而转移，但很多国家在实施征用时，均按等价交换的原则给予被征用土地的所有人以补偿。由此可以看出，在这些国家土地征用实质上是一种特殊的市场交易行为，它完全因特定的主体在特定情况下的需要而发生，但完全按被征用土地本身的市场价值而进行交换。因此，从经济性质上看，很多国家的征地补偿费就是被征用土地的市场价格。
由于我国实行土地公有制，分国家所有和农村集体经济组织所有，因此国家征用土地的客体只有农村集体土地一种。同时，我国法律禁止土地的买卖，只有国有土地可依法有偿出让、转让使用权。因此，严格从现行法律法规意义上讲，农村集体所有的土地，只有被国家征用这样唯-一种产权转移方式，别无其他市场交易的可能。长期以来，我国在征用农村集体所有土地时，采取的是土地补偿与劳动力安置相结合的方式，劳动力安置包括安排被征地上劳动力的就业岗位和支付安置补偿费。其中，土地补偿费和安置补助费者是根据被征用农业用地前3年平均产值的一定倍数计算的，如征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6-10倍，征用耕地的安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4-6倍。可见，这是一种行政决定机制，在这种机制下，征地补偿费与被征地的市场价格无关。
多年来，以上农地征用补偿方式既为国家建设有效地控制了用地成本，同时也为维持被征地农民生活水平起到了保障作用。然而，近年来，各地农民对征地的不满情绪越来越大，焦点就是认为补偿太低。当然，目前在征地中出现了一些基层政府部门人为压低补偿费或克扣补偿费的行为。但即使是按政府规定的上限给予农民补偿，仍常常发生农民认为补偿费太低而对征地进行抵触的情况。
那么，为什么过去能被农民接受的补偿费标准现在越来越不易被接受呢一个很重要的原因就是农民有了新的参照标准――农地流转补偿。当前，在我国特定的市场经济发展阶段，出现了一种新的农村集体土地市场交易现象――农村集体建设用地流转，即农村集体经济组织将已依法办理过使用手续的存量非农建设用地的土地使用权出让或出租给该经济组织以外的其他主体。虽然在我国现有法律制度下，这种行为尚缺乏充分的法律依据，但目前集体非农建设用地使用权私下流转现象普遍存在。
