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关于集体所有土地的所有权和使用权

添加时间:2018年12月13日 来源: 深圳拆迁律师   http://www.bjzdcqls.cn/

 

  土地是人类最为宝贵的自然资源,对于我国这样一个人口众多,耕地相对少的国家来说,土地的重要性是众所周知的。随着经济的发展,一方面,我们的耕地正在减少,另一方面,我们又需要更多的农产品。有限的土地对我们的经济发展有很大的压力,现实要求我们更合理地、更有效率地利用土地,否则我们的经济发展乃至国家的稳定都将受到影响。而我们的土地管理中存在着很多问题亟待解决,解决这些问题的关键是建立更有效和更科学的土地法律体系。集体所有的土地近几年出现的问题较多,本文拟就我国集体所有的土地的法律规定作初步探讨。

  

  我国法律规定集体所有土地的所有权属于农民集体所有。我国的宪法和土地法规定,农村和城市的土地,除了法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。

  我国集体土地所有制的建立,是在土地改革、农业生产合作化的基础上建立起来的。先是通过土地改革使广大农民私人拥有土地,享有私有土地的经营、买卖、出租的权利。后来将农民引上农业合作化的道路,土地由农民个人所有转为农民集体所有,土地的经营也由农民个人或家庭经营转变为集体统一经营。随着合作化的继续,农民私有的土地全部转为集体所有和由集体统一使用。人民公社制度对农村土地的集体所有和集体使用的制度的确立起了很大的作用。中共十一届三中全会召开前,农村的集体土地的所有权和使用权一直沿袭集体所有、集体使用和集体经营模式。中共十一届三中全会召开后,确立了农村集体土地平均分配基础上的家庭经营使用体制,实行了土地联产承包责任制。但土地的所有权并没有改变,土地仍然属于集体所有。

  所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。集体土地所有权就是由法律规定的属于社会主义劳动群众集体所有的土地所有者在法律规定的范围内占有、支配和使用土地,并从土地上获得收益的权利。土地的集体所有权有不同于其他任何所有权的特点,集体土地所有权是社会主义劳动群众集体所有制在法律上的表现之一,它是建立在社会主义土地公有制之上的,具有社会主义性质。其主体是农村集体经济组织。土地的集体所有,不是说它属于集体成员按份共有,更不是个别成员所有,而是集体组织整体所有。它是不可分割的,集体组织成员的变动并不引起所有权的任何转移。它不同于全民所有土地,它没有一个全国统一的主体;它也不同于一般的法人财产所有权,集体所有土地的所有权受到法律的严格限制。由于我国农村经济体制改革的推行,土地集体所有权的主权的称谓也有所改变。我国民法通则、土地管理法对土地集体所有权的主体明确了三种:农村民集体所有;农业集体经济组织的农民集体所有;乡镇农民集体所有。由于生产的发展和经济体制改革,其形式与规模多种多样,在很多情况下由村民委员会代行主体权利。

  集体所有制是中国社会主义制度的一个重要部分,实际上其政治意义远远大于其法律意义。从理论上讲,集体所有土地的所有权应该是具有一定程度的绝对性和具有统一性,即占有、使用、收益和处分的四项权能的集中统一,而不是以上四项权能的简单相加。但由于这四项权能都受到严格的限制,我们认为,不仅要由政府有关部门发给所有证对其所有权加以确认,而且对集体所有土地的所有权也有必要立法加以明确界定。集体所有的土地的所有人是劳动群众集体,不是个人,也不是法人,又不是国家,而是按照党和国家的政策和法律建立的农村集体经济组织。由于政治的、历史的、现实的诸多因素的影响,集体土地的所有权的所有人对其所有权的保护机制一直不够健全。作为集体土地所有人的农村集体经济组织如何行使其所有权,法律上并没有明确的规定。我国法律虽有集体土地所有权不受任何组织或个人侵占集体所有土地的原则性规定,但并没有建立起科学有效的保护集体所有土地的所有权的机制。要切实维护集体所有土地的所有权,必须对集体所有土地的所有权也应有明确的立法,否则,集体所有土地的所有权就会在实际上成为虚设的名词。

  目前我国集体所有土地的所有权的行使是受到限制的,我国法律对集体土地所有权的行使的限制主要表现在:集体所有土地所有权除按一定的程序转由国家征用以外不得转让。国家因建设征用集体所有土地,集体所有土地的所有人必须服从国家的需要。不得以拥有所有权而阻挠。集体所有土地的使用权的转让受到政府的控制。集体所有土地所有权受到限制是国家为了保护耕地和土地的合理使用而在法律上作出的必要的约束,但仅仅有几条原则性的规定是远远不够的。在集体与国家的关系上,集体土地的所有人在国家对其土地的征用时处于完全被动的地位。国家对集体土地的征用应该有更为完备的法规,以明确征用集体所有土地的基本条件,集体土地的所有人的权利保障也应有所体现。我们认为,集体所有土地的所有人在国家依法征用其土地时不应是完全被动的。对于有些地方政府以依法征收为名随意将集体所有土地收为国家所有的行为,集体所有土地的所有人应有合法抗辩的权利。事实上,在不少地方出现的乱占耕地和浪费土地的现象很多是由于一些地方政府为了局部利益而随意征用集体所有土地。近几年随着房地产业的发展和我国已经有法律上明确了国有土地使用权可以出让,相当多的出让土地是从集体所有土地征用为国有土地后再出让。而集体所有土地的征用,国家给予的补偿往往比转为国有土地后使用权出让的价格少,在这里,集体所有土地转让给国家的是土地所有权,而国有土地的出让只是一定期限的使用权的转让。同一土地,几乎是同一时间,所有权的价值无疑是远比一定年限的使用权的价值大的。我们认为,这种做法,不论是从法理上,还是仅从公平的角度来讲,都是值得研究的。这与国家为了公共利益和公共建设的需要征用集体所有土地有所不同。

  二

  集体所有土地的使用权是派生于集体所有土地所有权的一种物权,是土地所有人或使用人根据合同或者法律使用集体所有土地的实际控制、使用和收益的权利。从理论上讲,集体所有土地的使用权的取得,必须经集体所有土地的所有人的同意并经政府有关部门依法批准才为合法取得。

  由于集体所有土地的主体是农村集体经济组织,而农村集体经济组织实际上是无法直接使用其所有的土地,十一届三中全会以后,随着我国农村改革的进行,集体所有土地的集体使用被改为集体所有、农民个人使用为主。而长期以来,集体所有土地有一部分由国营单位或者其它集体所有制单位使用,这些单位使用集体所有土地,并没有对集体土地所有人给予足够的补偿,而且其使用权的取得并不是根据内容清晰的合同和集体土地所有权人的真实的同意。我国法律规定集体土地所有权可以转让,中华人民共和国宪法第二条规定土地的使用权可以依照法律的规定转让。中华人民共和国土地管理法第二条规定:“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定。”农村的联产承包责任制实质上是集体所有土地的使用权从集体转为农民个人和家庭,而其它实际存在的一些国营单位或者集体所有制单位依法使用集体所有土地,也是使用权从集体所有土地的所有人转向使用人。依照我国现有法律规定,集体所有土地的使用权由个人或者单位从事农、林、牧、渔业生产,主要通过承包来取得其使用权,在实际上它也是有偿使用集体所有土地的一种形式。中华人民共和国土地管理法第十二条规定:“集体所有的土地,全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地,可以由集体或者个人承包经营,从事农、林、牧、渔业生产。土地的承包经营权受法律保护。”而对于集体所有土地用于其它行业的生产的使用权的规定,一直是不明确和值得研究的。股份制试点企业土地资产管理暂行规定规定:“使用集体所有土地的股份制企业,必须持负责审批组建股份企业主管部门批准文件,向县级人民政府土地管理部门提出申请,经县级人民政府批准,按国家建设征用土地的规定由国家征用,依法出让给股份制企业,或由国家作为土地资产入股;原集体土地所有者可用获得的征地补偿、安置费向该股份制企业投资入股。”国务院关于发展房地产业若干问题的通知规定:“集体所有的土地,必须先行征用转为国有土地后才能出让。农村集体经济组织以集体所有的土地资产作价入股,兴办外商投资企业和内联乡镇企业,须经县级人民政府批准,但集体土地股份不得转让。”中华人民共和国土地管理法第三十六条规定:“全民所有制企业、城市集体所有制企业同农村个体经济组织共同投资举办的联营企业,需要使用集体所有的土地的,必须持国务院主管部门或者县级以上地方政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件,向县级以上人民政府土地管理部门提出申请,按照国家建设征用土地的权限,经县级以上人民政府批准;经批准使用的土地,可以按照国家建设征用土地的规定实行征用,也可以由农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件。”从这些规定中,一方面可看出,集体所有土地的使用权也可以依照法定程序转让给联营企业甚至中外合资企业;另一方面也可看出我们关于集体所有土地使用权的立法的不足,它表现在:使用权的法定的转让形式的单一,不能适应经济改革和市场经济的建立的需要,对于集体土地的租赁等合作权的流转制度没有明确和规范的立法;有的规定从法理上值得商榷,如规定了集体土地的使用权可以作价入股,又规定其股份不得转让,集体所有土地使用权入股时已经由土地的所有人转向联办的企业,既然作价入股,该股份的财产可以是分享利益和根据,同时也是承担经营风险的依据。

  有人认为,集体所有土地的使用权一旦流转,将会造成耕地的进一步减少,不利于农业生产和合理使用土地。我们则认为,集体土地的使用权的合理流转,并配合集体所有土地的有偿使用制度,对于农业的规模经营和农业水利建设有利,可以促进农业的进一步发展,使农业的各种生产要素形成更有效的结合,同时也有利于控制非农业用地,发挥土地的最大的经济效益。当前土地管理的混乱情况,恰恰是由于集体土地所有人的权益没有得到有效的保护造成的。法律既然规定了集体所有土地的使用权可以转让,国务院有必要制定相应的具体办法进行落实。

  总之,我们认为,建立健全的、规范的、系统的集体所有土地法律制度以解决集体所有土地制度存在的各种矛盾是当务之急。对集体所有土地所有权的法律规定必须明确规定以下几点:集体所有土地的主体;集体所有权的占有、使用、收益和处分四项权能;集体所有土地所有权的行使和保护;集体所有土地所有权的具体的适当和合理的限制。对集体所有土地的使用权的法律规定必须明确以下几点:集体所有土地使用权的出租、承包和抵押;集体所有土地使用权的转移的审批和合法的程序;集体所有土地使用权的合理限制。

  不管是从法理上讲还是从农民的实际权益来讲,一个期待的结果是:集体所有土地与国有土地的不同主要是主体的不同,而不是所有权的内容不同。

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